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古代行政區劃沿革
節選自《中國古代文化史》第八章
行政區劃，是指一個國家行政管理的區域組織系統。國家為了行政管理的方便，有效地控制各個地域，通常在其所轄的領土範圍內按照自然地理的條件、政治經濟的狀況、民族和人口的分佈、歷史的傳統以及軍事的需要，把全國劃分為不同級次的若干行政區，這種劃分叫做行政區劃。世界各國的行政區劃的級次和名稱是互不相同的。如根據《中華人民共和國憲法》的規定，我國現階段的行政區劃主要是，在中央政府之下實行省、縣兩級制。不同歷史時期的行政區劃的級次和名稱也不是一定相同的，中國古代行政區劃的沿革充分說明了這一點。
中國是世界上最古老的文明國家之一，有著幾千年光輝燦爛的文明歷史，所以行政區劃的歷史也十分悠久。從春秋初期，西元前六八八年開始置縣，中國的行政區劃至今已有二千五百多年的歷史，而且兩千多年來不斷發展，從未間斷。據筆者目前掌握的材料，可以說中國的行政區劃是世界上歷史最悠久、也是保存最完整的行政區劃。
中國古代的行政區劃大致可以劃分為以下五個時期：萌芽時期（先秦）、郡縣制時期（秦、漢）、州制時期（魏晉南北朝、隋）、道（路）制時期（唐、宋）、行省制時期（元、明、清）。
第一節．萌芽時期
這個時期約從西元前二十一世紀至西元前三世紀，即從建立我國歷史上第一個國家政權——夏朝開始，到秦始皇統一中國、確立郡縣制為止。
國家的產生，是形成行政區劃的先決條件。在原始社會，人們按氏族、部落進行生產和生活，根本不需要行政區劃，也沒有地域區劃的概念，正如《禮記．禮運》篇所述，那時是“大道之行也，天下為公”。隨著生產力的發展，社會的進步，逐步出現了私有制，產生了階級，形成了國家。統治階級為維護其統治地位，有效地控制被統治階級，需要實行分區分級管理，於是產生了形成各種各樣行政區劃的可能性。但是，並不是產生國家的同時也必然出現行政區劃。一些同志認為：夏朝的“地方行政區劃單位，是在原始公社部落基礎上形成的‘小邦’或‘方國’”；“商代的行政區劃採用分封制的形式”，是不對的。夏、商兩代和西周，都還沒有完善的地方行政制度，當時也不可能對整個國家進行全面的行政區劃，無論是“方國”，還是“諸侯國”，都是一個個獨立的國家，與夏、商、周王朝之間都只是鬆散的臣屬關係。春秋以後，縣、郡的出現才是我國古代行政區劃的肇始。
一、傳說中的州服制
在本世紀以前，人們普遍認為夏、商、西周王朝存在著“十二州”、“九州”、“五服”等行政區劃。最典型的如《漢書．地理志序》所雲：“昔在黃帝，……方制萬里，畫野分州。……堯遭洪水，懷山襄陵，天下分絕為十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作貢。”即說黃帝時已有州制，堯因洪水之災，分中國為十二州，禹治水後更改為九州，以後又把中國分為五服。實際上，所謂夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之說都僅是種種傳說而已。
“十二州”說
它是傳說中的堯舜氏族社會時代的行政區劃制度，起于《尚書．堯典》的“肇十有二州”。西漢學者谷永（前？—前四年）最先把“肇十有二州”解釋為“堯遭洪水，天下分絕十二州”。東漢史學家班固（三二～九二年）撰《漢書》即從其說。他們認為這“十二州”是堯舜時代的行政區劃制度，而且在禹設置“九州”之前。可是，東漢馬融（七九～一六六年）認為“十二州”產生于禹治水之後，它是由當時氏族首領舜在禹置“九州”的基礎上，增置幽、並、營三州而成。後世的釋經家多從馬融之說。自顧頡剛（一八九三～一九八○年）在二十世紀三十年代以確鑿證據考證《尚書．堯典》乃漢人之作，“十二州”說是漢人影射漢武帝所置刺史部十三州而起，馬氏所敘的十二州名只是調和了《禹貢》、《爾雅》、《職方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。現代的秦漢史和先秦史學者都從顧氏之說，否定了“十二州”說是堯舜時代行政區劃制度的觀點。
“九州”說
它是傳說中大禹時代的中原地區的行政區劃制度，起于春秋、戰國時代。在西漢以前，都認為“九州”系禹治水後劃分的，但具體的說法各書所載互不相同，大致有四種說法：
《尚書．禹貢》記載九州為冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍；
《呂氏春秋．有始覽》有幽州，無梁州；
《周禮．職方》有幽州、並州，無梁州、徐州；
《爾雅．釋地》有幽州、並州、營州，無梁州、青州、徐州。
各地所載各州的地域亦不盡相同，如泰山以北、以東地區在《禹貢》中屬於青州，在《職方》中屬於幽州；《職方》中的青州相當於《禹貢》中徐州的大部分和豫州的一部分。
這些“九州”說實際上是春秋、戰國時期學者對當時所知周朝領土所做的地理區域的劃分，並不是某個朝代的行政區劃。然而，在歷史上把它們長期地誤認為是行政區劃。在西漢以前，誤認為《禹貢》是大禹治水後所劃分的九州，代表夏朝的行政區劃制度；《漢書．地理志》最先把《周禮．職方》中的九州誤稱為代表周朝的行政區劃制度；三國時期魏人孫炎在注釋《爾雅》時，又把《爾雅．釋地》中的九州牽強附會地解釋為代表商朝的行政區劃制度；以後的經學家進一步推而廣之，把“九州”誤稱為夏、商、周三代的行政區劃制度。
畿服說
它最初見於《國語．周語》。《周語》曰：“夫先王之制：邦內甸服，邦外侯服，侯衛賓服，夷蠻要服，戎狄荒服。”即說周王實行“甸服”、“侯服”、“賓服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚書．禹貢》中也說了五服，只是用“綏服”替代了《周語》中的“賓服”；並認為每服皆有一定的範圍，都為五百里。《周禮．夏官．職方氏》更將“五服”擴展為“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“衛服”、“蠻服”、“夷服”、“鎮服”、“藩服”。在《周禮．夏官．大司馬》中，則把“服”改稱為“畿”，認為有侯、甸、男、采、衛、蠻、夷、鎮、藩九畿。以上敘述的“五服”、“九服”、“九畿”等記載，都是後人杜撰的先秦時代的行政區劃，事實上它們只是戰國時代或稍後人們地理視野不斷開闊的反映。
二、縣、郡的起源
前面已述，商、周王朝實行的是分封制，即“封邦建國”，各個領主在自己的封國內獨立為君主，整個商、周王朝無所謂任何行政區劃。但是，到了春秋時期，周室衰微，一些諸侯國逐漸強大，開始發展中央集權制度。他們在新開拓的疆土上不再進行分封，而由君主直接統治，為了便於統治，開始萌生了縣、郡等行政區劃的單位。
縣的出現
縣是我國最早出現的行政區劃單位名稱，始於春秋初期，最初設置在邊地，帶有國防作用。據現有文獻記載，最早設縣的是西方大國秦。《史記．秦本紀》曰：武公十年（前六八八年）“伐邽、冀戎，初縣之”；武公十一年（前六八七年）“初縣杜、鄭”。就是說在春秋初，秦武公在新開拓的疆域首先設立邦縣（今甘肅天水市）、冀縣（今甘肅甘穀縣），第二年又設置杜縣（今陝西杜陵縣）、鄭縣（今陝西華縣）。接著，楚、晉等國亦置縣。《左傳》載哀公十七年（前四七八年），子穀曰：楚文王“實縣申、息”；《左傳》載僖公三十三年（前六二七年）晉襄公以先茅之縣賞胥臣。楚文王在位是前六八九至前六七二年，晉襄公在位是前六二七至前六二一年。可見，在春秋前期即前七世紀，秦、楚、晉等大國已先後在新兼併的土地上置縣。在古文中，縣是古懸字。因這些新拓的疆域，遠離諸侯國的國都，懸于諸侯的采邑之外而命名。
春秋後期，各諸侯國普遍置縣，且從邊遠之地發展到內地。據《左傳》記載，宣公十一年（前五八九年）楚子“伐陳，……縣陳”；第二年楚伐鄭（國），鄭伯對楚子說，“使改事君，夷於九縣”（如果讓鄭國奉事君王，等同于楚國諸縣）；宣公十五年（前五九四年）晉侯以瓜衍之縣賞士伯；成公六年（前五八五年），“敗楚之二縣”；襄公二十六年（前五四七年），“晉人將與之縣，以比叔向”；昭公三年（前五三九年），“晉之別縣（把一縣劃分為二）不惟州”；昭公五年，“韓賦七邑，皆成縣也”，“因其十家九縣……，其餘四十縣”；昭公二十八年（前五一四年）晉吞滅祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以為七縣，分羊舌氏之田以為三縣”。吳國當時也已在今江蘇鎮江市設置朱方縣。正如顧炎武在《日知錄．郡縣條》所述：“春秋之世，滅人之國者，固以為縣矣。”
戰國時期，縣已成為較普遍的地方行政區劃單位。不過，春秋戰國時期的縣與以後的縣並不完全相同：一是保留著分封制的殘痕，如君主可以把縣賜送給臣子，縣尹可以世襲等；二是縣的規模相差懸殊，大的如秦、楚滅了一國置一縣，甚至滅了陳、蔡這樣的中等國家以後也以一國置一縣，小的如齊國的縣，大致是一鄉置一縣。當然，那時最多的還是以一邑之地置一縣。
郡的出現
現在看到的最早的關於郡的記載見於《國語．晉語》。晉國公子夷吾對秦公子摯講，“君實有郡縣”。意思是說，晉國猶如秦國的郡縣。這是魯僖公九年（前六五一年）的事，說明秦國在西元前六五一年即春秋前期已置有“郡”，所以一些書說，“春秋末年以後，各國開始在邊地設郡”，“戰國時期開始出現郡”，都是不確切的。據《左傳》記載，魯哀公二年（前四九三年）趙簡子曰：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”以上是春秋時代僅見的“郡”名兩例，表明當時郡名還很少見。當初主要為滿足軍事防衛之需要，各諸侯國開始在邊遠地區置郡，由國君的重臣率軍駐守。
戰國時代，郡的設置增多。《史記．秦本紀》記載，惠文王十年（前三二八年）“魏納上郡十五縣”；惠文王更元十三年（前三一二年）“攻楚漢中，取地六百里，置漢中郡”。《史記．樗裏子甘茂傳》記載，秦武王三年（前三○八年）甘茂對秦王說：“宜陽，大縣也，……名曰縣，其實郡也。”《史記．春申君傳》楚考烈王十六年（前二四七年），春申君對楚王說：“淮北地邊齊，其事急，請以為郡便。”《史記．匈奴傳》說，“魏有河西、上郡”，“秦有隴西、北地、上郡”，趙“置雲中、雁門、代郡”，燕“置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡”。可見，戰國時各國已普遍置郡，且多置於各國的邊遠地區。
縣和郡的關係
郡、縣均出現在春秋前期，但是設郡晚於設縣，而且在春秋時代郡的地位低於縣，所以才有趙簡子“上大夫受縣，下大夫受郡”之語。這並不是縣大郡小的緣故，因為那時縣的大小懸殊，且在春秋時代郡的大小至今難以詳考。主要是由於郡置於邊遠荒僻之處，地廣人稀，經濟開發程度低於縣，不如縣那麼富裕。
戰國時代，七雄爭霸，遍地烽火，邊地和內地、荒僻地區和富庶地區的差異縮小，而且幾個強國不斷向外拓展，所以邊郡日益增大，地位不斷提高。邊地郡大，逐步地在郡下分置數縣；內地事多，在數縣之上逐步地置郡統轄，漸漸地形成都統縣的兩級行政區劃。“魏納上郡十五縣”，春申君報請楚王在淮北十二縣置郡，“宜陽、大縣也，……名曰縣，其實郡也”等，都是確鑿的證據。看來，郡統縣制的形成不會晚于戰國中期。戰國後期，郡縣制在各國已經較為普遍地實行。可是，在整個戰國時代郡縣制始終是分封制的附庸，至秦始皇統一中國後，郡縣制才正式成為全國劃一的行政區劃。
綜上所述，商、周時期實行“分封制”，不存在行政區劃的制度，所謂“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”並不是當時的行政區劃，而是戰國時期和以後的一些學者的設想。中國最早的行政區劃是郡縣制，它萌生於春秋，演進于戰國，正式確立于秦代。
第二節 郡縣制時期
從秦始皇統一中國，正式確立郡縣制為全國統一的行政區劃，到魏晉時期實施州制行政區劃制度，郡縣制經歷了秦、漢四百多年。
一、郡縣制的確立
西元前二二一年，秦始皇二十六年吞滅六國、統一中國，建立了中國歷史上第一個統一的、多民族的、高度中央集權的大帝國。秦始皇認為，“周制微弱，終為諸侯所喪”（《漢書．地理志》），因此採納廷尉李斯的建議，“不立尺土之封，分天下為郡縣”（《漢書．地理志》），徹底廢除分封制，實行中央集權制，是年即分天下為三十六郡，把郡縣行政區劃制度推行到全國。這是郡縣制在中國確定的標誌，也是中國和世界行政區劃史上一個劃時代的事件。
秦郡
《漢書．地理志》雲：“秦京師為內史，分天下作三十六郡。”內史為秦國都所轄的地區，當時唯有它不稱為郡。始皇二十六年置三十六郡，其後陸續有增置，最後秦郡究竟有多少？當年所置的三十六郡，是否包括內史？對此前人有多種說法，直至今天仍有分歧。現按較多學者認可的全祖望在《漢書地理志稽疑》中的考據，摘錄秦郡如下：
內史，領京畿諸縣，不在三十六郡內。
隴西、北地、上郡、漢中、蜀郡、巴郡、邯鄲、巨鹿、太原、上黨、雁門、代郡、雲中、河東、東郡、碭郡、三川、穎川、南郡、黔中、南陽、長沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、東海、會稽、齊郡、琅邪、廣陽、漁陽、上穀、右北平、遼西、遼東。以上為始皇二十六年所置三十六郡。
南海、桂林和象郡三郡，為始皇三十三年（前二一四年）南平百越後置設。
九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西四十餘縣（今河套一帶），置九原郡，當不在始皇二十六年所建三十六郡內。但具體置郡時間至今未見有力證據。
閩中郡，始皇置，不知具體置年。但從地理位置而言，當在始皇三十三年南平百越後所建。
《漢書．地理志》所雲三十六郡中，少楚郡、黔中（這兩郡見於《史記》）、東海（見於《水經注》）、廣陽（見於《漢書．地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。這就給秦郡的歷史分歧留下了根子。事實上，始皇統一中國時分設三十六郡中，沒有南海、九原、桂林和象郡，當時南海等郡地還未納入秦王朝的版圖。所以，《漢書．地理志》載始皇二十六年所建三十六郡中所缺四郡，應按《史記》等書補充楚郡等四郡。
以上共為四十二郡（包括內史）。譚其驤先生主編的《中國歷史地圖集》認為秦王朝共有四十七郡。
秦縣
各郡所轄的縣，據嚴耕望考證如下：內史約含四十縣；北部雲中、雁門、代郡、上谷、漁陽、右北平、遼西和遼東八郡，以及西北部九原、上郡、北地和隴西四郡，每郡平均轄十五、六縣，共近兩百個縣；內地各郡及南方諸郡近三十郡，每郡各轄二十五縣，共約七百縣左右。因此，嚴氏認為“秦縣的總數當在九百以上至一千有餘，約言之當在一千縣左右也”。
秦王朝的郡、縣劃分，不僅注意了社會、經濟的發展情況和不平衡性，而且較充分地考慮了自然條件，使行政區盡可能地與自然地理單元相吻合。如珠江三角洲設南海郡，太原盆地置太原郡，南陽盆地置南陽郡，渭河平原置內史等。秦時政治、經濟和文化的中心在黃河流域，該地域經濟較發展、人口較稠密，因此設的郡多，共有三十郡或三十郡以上，數郡相當於現在的一省；淮河——秦嶺以南地區，當時多草茅之地，人口稀少，因而僅置十一個郡或稍多些，一郡多相當於現在的一省。如會稽郡相當於今浙江省，桂林郡相當於今廣西壯族自治區，九江郡相當於今江西省等。
二、郡縣制的發展
漢初，劉邦鑒於秦王朝孤立而亡的教訓，廣建王侯。先封“異姓七國”（韓、趙、楚、淮南、燕、長沙、梁），繼而在消滅異姓六國（長沙除外）的過程中建立“同姓九國”（楚、荊、代、齊、趙、梁、淮陽、淮南、燕），實行了郡、國並存制。
漢郡國
漢初的王國不但統率侯國或數縣，而且常常兼數郡之地，嚴重地威脅和阻礙了中央的統治權。據《漢書．地理志》記載，高祖于秦郡外增置二十六郡（譚其驤《漢百三郡國建置始考》的考證較精，指出高祖實增為十九郡），其中三分之二的郡是在諸侯王國內；且諸侯王國多“兼數郡之地，……吳王濞封有四郡五十餘城”，“大者或五、六郡”，因而漢初六十郡中，同姓九個諸侯王國和異姓僅剩的長沙國共有四十餘郡，漢帝自領的郡只有十五個。
以後，文帝、景帝、武帝多次削藩，令諸王不得自治其國，所屬官吏皆由天子授予。景帝時，一諸侯國便只領一郡，王國和郡自此在行政區劃上才處於同一級別。根據《漢書．地理志》記載，至西漢末年有郡國一百○三，其中除三輔（沿京畿地區的三郡）外，有郡八十、國二十；大郡領縣三、五十個，大國領縣最多十餘個，小國僅領縣三、四個。可見，西漢末年郡和國級別雖相同，實際上是郡大國小。
王莽時，郡數增至一百二十五。東漢初，光武帝考慮到連年戰爭、國空民虛的情況，為減少官役，與民休息，對郡、縣曾大加併合。《後漢書．光武帝紀》記載：建武六年（三十年）“並省四百餘縣”，約相當於當時縣數的四分之一；繼而累並郡、國十三，占當時郡、國總數的十分之一強。以後，又遵西漢之制，至順帝永和五年（一四○年）共有郡、國一○五，並成為較穩定的行政區劃，直到東漢末。
漢縣
郡下統縣，戰國已然，秦王朝推行全國。漢承秦制，仍在郡下轄縣，並有所發展。《漢書．百官表》雲：縣“列侯所食縣曰國，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蠻夷曰道。”表明西漢的縣級行政區劃，已有縣、國、邑、道之別。
據《漢書．地理志》載，西漢在元封年間有一百零三郡，下轄“縣、道、國、邑，千五百八十七”；據錢大昕在《二十二史考異》中根據郡、國所轄的縣統計，西漢實有縣級行政單位一千五百七十八個，其中：縣一千三百四十四、侯國一百八十八、道三十、邑十六。王莽時，全國一百二十五郡，國下領縣、邑二千二百○三個。東漢永和五年時，全國一百○五個郡，國下轄“縣、邑、道、侯國千一百八十”，較西漢末幾乎少去三分之一。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中國劃分為州，起源于戰國時人們的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在學者們所著作的書上或人們的傳聞中，並未成為中國的行政區劃。在中國行政區劃中真正地出現“州”一級，始于西漢武帝。
西漢的州
《漢書．武帝紀》說，元封五年（前一○六年）“初置刺史，部十三州”。漢武帝用《禹貢》、《職方》中的十一個州名（冀、兗、徐、揚、荊、豫、幽、並、梁、雍、青）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰涼，加上新開闢的邊地“南置交趾、北置朔方”兩個刺史部，共為十三刺史部，又名十三州。但《漢書．地理志》正文與序所載大異：正文的十三州名中無朔方、涼州，卻有司隸（京師地域），將交趾稱為交州。顧頡剛在《兩漢州制考》中，根據較充分的事實指出《漢書．地理志序》較正文可信，置十三州部是元封五年（前一○六年）之事，而在京師置司隸校尉是征和四年（前八九年）之事，相距二十七年，故司隸不在十二州之列，如加司隸應統稱為十四州；“北置朔方”，屬十三州，是確切的，正文把朔方歸併州乃是東漢之制，非武帝所為；稱交趾為交州，是王莽和東漢時制，非西漢之稱；而且《漢書．地理志》正文還遺漏了涼州。應當指出當時的州刺史僅代表漢王朝監察所轄的郡、國，並無固定駐所，還沒有形成一級行政區劃。
東漢的州
西漢末年王莽專權，企圖實現《堯典》中所謂“肇十有二州”的古制，於元始四年（西元四年）廢除朔方、司隸兩部，全國變成十二州；據《堯典》中無交趾而有“宅南交”的話，改交趾為交州；據《禹貢》中有雍州、無涼州，改涼州為雍州。
東漢光武曾恢復西漢舊制，複置司隸部，複改雍州為涼州。但不久，在建武十一年（三五年）又參用王莽之制置州。以後東漢的州制與西漢有以下不同：
降司隸校尉部為全國十三州之一；
廢朔方，歸入並州；
改交趾為交州。
靈帝中平元年（一八四年）爆發黃巾起義，朝廷為有效地鎮壓各地的農民起義，于中平五年（一八九年）改刺史為州牧，命朝中九卿任州牧，執掌一州軍、政大權，州逐漸成為郡、縣以上的一級結構。於是，全國的行政區劃由虛的三級制演變為實的三級制，由郡縣制演變為州郡縣制。東漢末，曹操又倡複“九州說”，廢幽、並兩州，合入冀州；省去司隸校尉部和涼州，並為雍州；棄交州，分入荊、益兩州。全國僅有兗、豫、青、徐、荊、揚、冀、益、雍九州。
總之，漢代的行政區劃承襲了秦制，基本上實行的是郡縣制。與秦王朝不同的是：
漢代有郡、國並存的局面。漢初，實行的是郡—縣二級制和國—郡—縣三級制並行的行政區劃制度；景帝平定“七國之亂”之後，實行的是郡或國統縣的二級制，直到東漢末大致如此。
所以，更確切地說，漢代的行政區劃實行的是郡、國並存的制度。
漢代的縣級區劃單位的形式多樣化，除縣以外，還有邑、道、侯國。
漢代的行政區劃單位中出現了“州”。武帝首創行政監察區，在郡、國之上增設十三刺史部，即十三州。東漢末年，州由虛的行政監察機構變為一級政區實體，開始出現州—郡—縣的三級行政區劃制度，表明中國的行政區劃演進到了一個新的階段。
第三節．州制時期
東漢中平五年，“州”開始成為一級行政區實體。自此，中國的行政區劃進入到州制的新時期，經三國、兩晉、南北朝，直至隋代，州一直成為中國最高的行政區劃單位。時間延續了四百年左右。
一、三國至西晉的州制
三國州制
漢獻帝時，曹操“挾天子”、“今天下”，改漢十三州為九州。不久，魏文帝曹丕又改為十二州。當時，曹魏佔據黃河流域，置有司隸、豫、兗、青、徐、雍、涼、冀、並、幽、荊（漢荊州北部）、揚（漢揚州北部）十二州；領郡一百○一、縣七百三十一。孫吳佔有長江中下游、珠江流域，置有荊、揚、交、廣四州，領郡四十四、縣三百三十七；蜀漢佔有今四川和陝西漢中盆地，僅置益州一州，領郡二十二、縣一百三十八。因此，三國時共有州十七（其中荊、揚各有二州），郡一百六十七，縣一千二百○六。
事實上，那時魏國的行政區劃與吳、蜀兩國的並不完全相同：
魏在州下分郡或王國，吳、蜀在州下僅有郡；
魏在郡或王國下，置縣、縣王國、縣公國與侯國，吳、蜀在郡下僅轄有縣和侯國。與漢制的縣級單位不同，三國時已無道、邑之稱，但在魏國有縣王國、縣公國等設置。
西晉州制
曹魏滅蜀漢後，從益州中分置梁州；西晉初，又從雍州分出秦州，由益州分出寧州，再由幽州分出平州。至二八○年晉武帝平孫吳、統一全國，將南、北荊合一，南、北揚合一，全國共有州十九，統郡、國一百七十三，縣一千二百三十二。西晉後期，由荊、揚兩州分置江州，從荊、廣兩州分置湘州，共有二十一州。
此時，可以說已集州制之大成，為州制最完善的階段。首先，從州名而言，《禹貢》、《職方》、《爾雅》、《呂氏春秋》等提及的州名，除少《爾雅》中的營州外，都有了實際地域；其次，從設州的歷史來看，自漢武帝以來所設置的州，除西漢的朔方外，均已有設置；第三，從當時設置的實際地域來說，也遠較過去的合理，如由原益州分出今陝西西南部和四川東部置梁州，分出今雲南為寧州，從荊、揚兩州分出今福建、江西為江州，自荊、廣兩州分出今湖南東部、東南部和廣東東北部置湘州等。
西晉後，天下大亂，州制陷於混亂。
二、東晉、南北朝的州制
西晉末年永嘉之亂後，晉室南遷，偏安江左，宋、齊、梁、陳先後承襲，社會局勢一直不安寧，正如《宋書．州郡志》所說的：“境土屢分，或一郡一縣割成四、五，四、五之中亟有離合，千回百改，巧曆不等。”北方在十六國統治之下更是兵戈擾攘，各國在統治所及的較小區域中分置了許多州，並且變幻無常，州制又陷於混亂。
據《通典．州郡典》等記載，東晉時南方有十多個州，南朝宋、齊時增至二十多個州，到梁朝後期竟增至一百零七州。以疆域相差無幾的南朝陳國和三國吳相比較，陳國的州數是吳國的十六倍。北魏統一北方後，太武帝真君元年（四四○年）有實州十五，孝文帝太和中增至三十八州，太和末年則達八十餘州。至北周大象二年（五八○年），北方的州竟達二百一十一個。州置如此之濫，郡、縣的設置也就可想而知，據《南齊書．州郡志》記載：南朝後期的郡達三百八十餘個。真是“百室之邑，便立州名，三戶之民，空張郡目”。
三國初行州制時，一州一般轄有十個上下的郡，每郡統有一、二十個縣。到南北朝後期，不少州只轄一、二個郡，不少郡只統一、二個或二、三個縣。有的州竟然無縣所轄，僅存空目。南朝齊在漢中地區有45個郡是“荒或無民戶”；有的兩州或兩郡合治一地，稱為“雙頭州郡”。實行了四百年左右的州郡縣三級制，此時已有相當一部分名存實亡。
在東晉、南朝還實行一種特殊的行政區劃制度，即僑州、僑郡、僑縣。永嘉之亂以後，中原人民大批南遷。東晉、南朝為籠絡人心、安置大族，便就地按流民原來籍貫在南遷之地設置原籍州、郡、縣。當時僑州、僑郡、僑縣集中在長江流域，特別在建康（今南京）和荊州（今湖北江陵）附近。在南齊時，國都建康附近的青州、冀州、北兗州、南兗州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是僑州。這些僑州、郡、縣與實州、郡、縣形成較為複雜的統領關係，主要的方式有四種。如東晉的揚州統領實郡十一、實縣九十三；統領僑郡六、僑縣十三；實郡中又統僑縣三。如徐州僑置於京口（今江蘇丹徒縣），為僑州；統領實郡六、實縣二十；又統僑郡和僑縣若干；實郡中也有統領僑縣的。
三、隋代州制
南北朝後期，州、郡、縣三級行政區劃制度已混亂到了極點，郡一級形同虛設。隋文帝面對這種局面，於開皇三年（五八三年）果斷地“罷天下郡”，實行以州領縣的兩級行政區劃制度。在開皇九年（五八九年）平定南朝的陳以後，統一了全國，隋文帝又將州縣兩級行政區劃制度推行至全國。這樣，東漢末年以來一直沿用的州、郡、縣三級行政區劃制改為州、縣兩級行政區劃制，但是實行的依然是州制。隋朝從五八三年至六○七年實行州縣制二十四年。煬帝于大業三年（六○七年）複改州為郡，以郡統縣，恢復秦制。同時，煬帝仿效漢武帝，在郡上設置司隸、刺史十五員，司監察之職。許多人以為隋實行的是郡縣制，這是由於《隋書．地理志》所記的隋朝的行政區劃制是大業五年（六○九年）的行政區劃，當時煬帝實施的是郡縣制。實際上，煬帝實施郡縣制是從六○七年至六一八年，僅十一年。所以，隋朝主要實行的還是實施了二十四年的州縣制。從中國古代行政區劃沿革史看，隋朝是處於從州制時期到道制時期的過渡階段。
據《隋書．地理志序》記載，北朝的周朝末年，計有州二百一十，郡五百八十，縣一千一百二十四；隋文帝平定南朝的陳朝後，又得南朝三十州、一百郡、四百縣。因此，隋初共有州二百四十一，郡六百八十，縣一千五百二十四。而據《隋書．地理志》載大業五年的行政區劃，隋郡為一百九十，縣一千二百五十五。可見，比隋初剛統一全國的時候減並了很多，南北朝濫置州、郡的情況在隋朝已不復存在。
第四節 道（路）制時期
州制在中國實行了四百年左右，南北朝濫置州、郡，說明了州制的衰落。誠然，隋朝著力整頓，結束了濫置州、郡的現象，但也沒有能夠挽救州制。唐初，李淵統一中國後，一度改郡為州，恢復州領縣制。天寶元年（七四二年）至乾元元年（七八年）又改州為郡，實行了十六年郡領縣制。因此，唐朝與隋朝一樣，州、郡兩名曾經迭相改用。不過，唐朝後期的最高行政區劃不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行政區劃是“路”。“道”和“路”最初都是監察區的性質，然後轉化為行政區。這表明中國的行政區劃在唐宋王朝進入了道（路）制時期。該時期從七世紀初至十三世紀後期，達六百多年。
一、唐朝道制
道
貞觀元年（六二七年），唐太宗為省並州、郡，主要依山川形勢劃全國為十道。這十道是：關內、河南、河東、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南和嶺南。唐玄宗開元二十一年（七三三年），由十道變十五道，山南分置為東、西二道，關內道長安附近增置京畿道，河南道洛陽附近增置都畿道，江南分置江南東道、江南西道和黔中道。經玄宗改置，諸道的範圍漸成定制。
唐道下轄府、州，府、州下領縣。貞觀十三年（六三九年），十道統領府、州三百五十八，縣一千五百五十一；開元末年（七四○年），十五道統領府、州三百二十八，縣一千五百七十三。此時，唐朝的疆域已超過漢武帝全盛時期。
府
在唐代的行政區劃中，不但有唐太宗新開的“道”，還有唐玄宗新開的“府”。最早設府是在開元元年（七一三年），玄宗升國都雍州為京兆府，升陪都洛州為河南府。以後，設置和改置的府增多，成為唐朝行政區劃中的一個重要的單位。綜觀唐代諸府大致可分為三類：
諸京都（包括陸續新建的陪都）和皇帝駐蹕之地改置為府，以示不同於常州，如並州改置為太原府，荊州改置為江陵府。終唐之世，此類府有十個：京兆府（原雍州）、興德府（原華州）、鳳翔府（原歧州）、河南府（原洛州）、興唐府（原陝州）、河中府（原蒲州）、興元府（原梁州）、成都府（原益州）、太原府、江陵府。
在內地重要地區置都督府。都督制起自曹魏，當初專理軍事，不涉民政；晉始兼任刺史；北周時改都督為總管；唐武德七年（六二七年）改稱都督，兼理軍民，都督府始成行政區劃之一級，如揚州都督府、益州都督府。景雲初年（七一○年），唐有都督府二十四，分轄國內各州，惟畿內諸州不隸。但不久即以權重而廢。
邊地置都護府。都護之名起自西漢，當時在西域設有都護。唐太宗平定高昌後，始設安西都護府，其後漸次增置，至唐中宗時共有六都護府：安西都護府、安北都護府、單于都護府、安東都護府、安南都護府、北庭都護府。
節度使
其名起于魏晉，但僅是一個官銜名稱，並無管轄區域。景雲二年（七一一年），唐以涼州都督充任河西節度使，此名稱才確定，並列入正式邊疆官制。至唐玄宗開元和天寶之間，已增至十個節度使：河西節度使、范陽節度使、隴右節度使、劍南節度使、安西節度使、朔方節度使、河東節度使、北庭節度使、平盧節度使、嶺南節度使。它們都分佈於邊地。安史之亂以後，節度使制被濫用於內地，使這種原為邊關的軍事制度變成為內地實際的行政區劃單位，而且大者連州十數，小者亦兼三、四。據《舊唐書．地理志》記載，唐肅宗時（七五六～七六一年）節度使已有四十四；又據李吉甫《元和郡縣誌》所載，在憲宗元和年間（八○六～八二○年）唐全國有節度使四十七。所以唐初的行政區劃單位——道，在此時（安史之亂後）已徒有虛名了。
縱觀唐朝的行政區劃制度，應該說這是中國行政區劃沿革史中的一個大變革時期。唐太宗創立了“道”，唐玄宗把“府”引進行政區劃中來，唐睿宗又把節度使變成正式建制；使唐代的行政區劃基本上成為三級制，主要是道—府（州）—縣。後期的道—節度使—府（州）—縣制，由於道已為虛設，實際上還是三級制。
二、宋朝路制
唐中葉後，道實際上已名存實亡，節度使所轄之地雖不少稱道，但道制行政區劃已混亂不堪，這為宋代改革為路制準備了條件。事實上，宋之路也略似唐之道，是仿唐代的道制而置；從字義上說，路和道在許多情況、場合是同義的。因此，把唐代道制行政區劃和宋代路制行政區劃歸為一個時期，是適宜的。
路
宋初力平群雄，疆域區劃難以顧及，太宗因襲唐朝舊制，略事改革，分全國為十三道：河南道、關西道、河北道、河東道、淮南道、江南東道、江南西道、隴右道、山南東道、山南西道、劍南東道、劍南西道、嶺南道。但不久，在淳化四年（九九三年）把全國又合併為兩京（東京、西京）10道；去隴右、山南東、山南西三道，並劍南東、西道為一；改嶺南為廣南道；增設兩浙道。但第二年即廢，於是正式廢去道制，改為路制。
其實在宋太宗初年，太平興國四年（九七九年）已設二十一路，第三年後又為十九路，端拱二年（九八九年）改為十七路，淳化三年（九九二年）有十六路。可見，在淳化五年以前的十五年中，宋太宗一直實行“道”、“路”並存的行政區劃制。淳化五年後，全國設路也未有定規，在至道三年（九九七年）始定天下為十五路：京西路、京東路、河北路、河東路、陝西路、淮南路、江南路、兩浙路、福建路、荊湖南路、荊湖北路、廣南東路、廣南西路、西川路、峽西路。天禧四年（一○二○年）增至十八路，宋真宗分四川路和峽西路為益州、梓州、利州、夔州四路，分江南路為江南東路和江南西路。熙寧七年（一○七四年）增至二十三路，宋神宗分淮南路為東、西兩路，分陝西路為永興軍、秦風兩路，分京西路為南、北兩路，分河北路為東、西兩路，分京東路為東、西兩路。元豐八年（一○八五年）頒行的《元豐九域志》，即依據二十三路的行政區劃制編寫的，京畿所在的開封府則不在二十三路之列。
崇寧四年（一一○五年），宋徽宗將國都開封府置為京畿路，合稱為二十四路。宣和四年（一一二二年），宋徽宗與金聯盟，約定滅遼後，金將燕雲十六州歸還宋朝，因而宋擬置燕山府路和雲中府路。但金滅遼後失約，所以北宋末年號稱擁有二十六路，實際上還是二十四路。
南宋僅有半壁江山，紹興十二年（一一四二年）分路十六：兩浙東路、兩浙西路、江南東路、江南西路、淮南東路、淮南西路、荊荊湖南路、荊湖北路、京西南路、廣南東路、廣南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。嘉定元年（一二○八年）宋甯宗改為十七路，把利州分為東、西兩路。
府（州）
宋代路下為府、為州。府雖與州同級，但地位要略高於州。當時，國都、陪都，皇帝誕生、居住和巡遊過的地方，以及地位重要的州，都改置為府，情況與唐朝很相似。據《元豐九域志》記載：元豐八年（一○八五年）時，全國有府十四、州二百四十。
軍、監
兩宋的行政區劃中還出現一些新單位——軍、監。軍始于唐，當時稱軍鎮，屬軍事系統，多設在邊區，只管軍隊不管民政。五代時，軍不僅管兵馬，也轄有土地、民政，但各軍、監皆不轄縣；在宋代，軍則演變為地方行政區劃單位。監是國家經營的礦冶、鑄錢、牧馬、制鹽等專業性的管理機構，五代初已開始出現，但也在宋代才演變成地方行政區劃單位。
宋代的軍、監有兩類：領縣的或不領縣的。領縣的軍監與府、州同級，都隸于路，但實際地位則要低於府和州；不領縣的軍、監與縣同級，同隸於府或州。所以，宋代縣級以上、路級以下的區劃單位有府、州、軍、監四類，縣一級的區劃單位有縣、軍、監三類。據《元豐九域志》記載，北宋全國有軍三十七、監四、縣一千二百二十五。
宋代的行政區劃，最高一級為路；實施的三級制，最基本的是路—州—縣；州級單位有府、州、軍、監，府地位最高，州次之，軍、監更低；縣級單位有縣、軍、監。
三、遼道制
與北宋對峙的遼，是統治中國北部的一個王朝。從西元九一六年創建，到一一二五年為金所滅，歷經九帝，共統治二百一十年。遼襲唐制，將全國分為五道（亦稱為五路），每道（路）有一個政治中心稱府，建有京號，並以京號命道，合稱五京道（或五京路）：上京道、東京道、中京道、南京道、西京道。道或路的下級單位、縣的上級單位有府、州、軍、城四類，縣的同級單位有州、軍、城。
四、金路制
與南宋對峙的金，也是統治中國北部的一個王朝。西元一一一五年創建，一一二五年滅遼，次年滅北宋，至一二三四年亡，共曆九帝，統治一百二十年。金采宋制，曾分境內為十七路、二十路，分別置於皇統二年（一一四二年）和大定二十九年（一一八九年）。二十路為中都路、上京路、咸平路、東京路、北京路、臨潢府路、河北東路、河北西路、大名府路、西京路、南京路、山東東路、山東西路、河東北路、河東南路、京兆府路、鳳翔路、鄜延路、慶原路、臨洮路。泰和五年（一二○五年）金章宗並臨潢路于北京路，是為十九路。
路下轄府、州，府、州下領縣。泰和五年時，金國境內有府、州一百七十九，縣六百八十三。
縱觀道（路）制時期的行政區劃有這樣幾個特點：
無論在唐代、宋朝，還是五代十國、遼國和金國，道或路是最高行政區劃單位始終沒有變；
該時期六百多年中，始終實施的是三級行政區劃，最基本的單位是道或路—府或州—縣；
上一個時期（魏晉南北朝至隋朝的州制時期）最高的行政區劃單位——州，在此時期仍繼續沿用，不過變成了行政區劃的第二級單位，隸屬于道或路；
還引進了府、軍、監等行政區劃單位，尤其是府一直沿用下去，成為一個長期廣泛採用的重要行政區劃單位。
第五節．省制時期
自元代開始，中國又出現了一種新的行政區劃制度，其最高一級的行政區劃單位為行省（簡稱為省），因此稱為行省（省）制時期。該時期從十三世紀後期至二十世紀初，歷經元、明、清三代。
省名起源甚早，魏晉時期已有尚書省、中書省之稱，然皆為中樞要署，不直轄地方。隋文帝於開皇八年（五八八年）伐陳，曾置淮南行省于壽春，但不久即廢。金入主中原之初，曾出現過行省制度，在外地設立行尚書省，但為時短暫。蒙古人興起之後，仿金實行行省制度。元世祖一方面將尚書省並為中書省，總理朝政；另一方面，在地方設立若干行中書省，作為朝廷中書省在外地的代理機構。它最初是一種臨時設置，並只管軍事，後演變為兼管民政，其長官也由中央官吏演變為地方官吏。其間從伐金到滅宋，歷經七十餘年，平宋以後成了元朝的行政區劃單位。
一、元省制
蒙古在太宗三年（一二三一年）即滅金的前三年，始立中書省，以著名的政治家、地理學家耶律楚材為中書令。入主中原後於憲宗初年（一二五一年），在燕京等處置設行尚書省。中統初年（一二六○年），元世祖忽必烈改置行中書省，其後屢屢增多，但是一直到元貞年間（一二九五～一二九六年）行省的設置和轄區還都很不固定，即在忽必烈統一中國（一二七九年）後的二十年中行省制並未固定下來，直到十三世紀末、十四世紀初的元成宗時期才開始固定，逐步形成元代省制行政區劃。
行省
元英宗至治時（一三二一～一三二二年），全國劃分為十二個一級行政區：一個中書省、十一個行中書省。中書省為中央機構中書省的直轄地區，又稱都省、腹裏，包括今北京、天津、山西、河北、山東以及河南和內蒙的部分地區。十一行中書省為嶺北、遼陽、陝西、河南、江浙、江西、湖廣、雲南、四川、甘肅、征東。其中，征東行省即高麗國，行省負責人由高麗王兼，性質與內地行省不同，所以也有人認為只有十個行中書省。
元末，又分出許多行省，如中書省分出山東行省，江浙行省分出福建行省；有些行省區域過大，又劃置分省，如福建行省內置建寧、汀州、泉州分省。可見，元末行省制也已開始混亂。
行省以下的單位
元代行省以下的行政區劃略同于宋，行省下轄路，路領府、州，府、州轄縣。但也有不轄縣的路、府、州；不隸于路的府、州，而直隸於行省。直隸於行省的府、州稱為直隸府、直隸州；隸于路的府、州，稱為散府、散州。從圖11可以看出，當時與路平級的直隸州、直隸府為數不少。另外，元仿宋的“軍”行政區劃，置有軍和安撫司，為數不多，都在邊境少數民族的區域內置設。軍有直隸於行省的，也有歸路統轄的；安撫司都直隸于路。元代在一個中書省、十一個行中書省下，置路一百八十五，府三十三，州五百五十九，軍四，安撫司十五，縣一千一百二十七。
元代行省以下的行政區劃雖略同于宋，元代的行政區劃已與宋朝的有原則上的區別：
最高一級的行政區劃是行省（或簡稱省），已不是路。宋朝的最高一級行政區劃——路，在元朝已降為第二級行政區劃單位；
在宋朝，府、州是轄于路之下的，在元代已有相當數量的府、州成為直隸府、直隸州，與路並列；
宋是三級行政區劃系統，元則有三級、四級，而且以行省—路—府或州—縣四級區劃系統為主。
二、明省制
明初，太祖朱元璋定都金陵（今江蘇省南京市），基本上保留了元代的行省制，只在洪武元年（一三六八年）廢元中書省，轄境分屬河南行省和山東行省；同時改江南行中書省為中書省，以示國都所在。但元的行省制在元末已出現混亂，不全面改革整頓已難以維持國家權力，於是在洪武九年（一三七六年）朱元璋改革元代行省制度，宣佈最大的行政區劃是布政使司，由布政使總一省的行政大權，其性質仍同行省，因此習慣上還稱為省。洪武十三年（一三八○年）明太祖為加強皇權，罷中書省，六部直屬皇帝，原中書省所轄的地區也歸六部，名為直隸。於是，把當時國都所在的應天府（治所在今南京市），即相當於今江蘇、安徽二省和上海市的地區改稱直隸，也稱京師。明成祖朱棣於永樂年間遷都順天府（治所在今北京市），旋即將今北京、天津二市和河北省的大部分地區改稱為直隸（即京師），而原直隸改稱南直隸，又稱南京。自宣德三年（一四二八年）以後，全國統分為兩京、十三布政使司。兩京是京師（即北直隸）和南京（即南直隸）；十三布政使司簡稱十三司，俗稱十三省，為山東、山西、河南、陝西、四川、湖廣、江西、浙江、廣東、廣西、雲南、貴州、福建。因習慣上也稱一個直隸區為一省，所以又有十五省之說。
布政使司（省）下轄府，府下領州，州下領縣。州有兩種：直隸布政使司的直隸州；隸於府的散州。明代布政使司（省）以下的行政區劃單位有這樣幾項改革：
在宋代為最高行政區劃的路，在元朝還是主要的第二級行政區劃單位，在明朝則被完全廢除了；
唐朝創立的府，在明代第一次成為高於州一級的行政區劃單位，明代的府相當於元代的路；
與元朝一樣，實行三、四級行政區劃系統，而且以省（布政使司）—府—州—縣的四級區劃系統為主。據統計，明在十五省下有“府百四十，州百九十三，縣千一百三十八”；另有“羈縻（即藩屬）之府十九，州四十七，縣六”。
三、清省制
清初為便於統治明代故土，清世祖仍沿用明制十五布政使司，只是改北直隸為直隸，南直隸為江南布政使司，即廢除了南京為國都的地位。康熙初，改布政使司為省，因認為全國區劃為15省，其制過大，所以分湖廣為湖南、湖北兩省，分江南為江蘇、安徽兩省，分陝西為陝西、甘肅兩省，全國共為十八省。
在邊疆，清王朝施行與內地不同的行政區劃，乃由中央設轄區，委派重臣，如在東北地區設奉天（盛京）、吉林、黑龍江和在外蒙古設烏裏雅蘇台、在新疆設伊犁五個將軍轄區，在西藏、西寧設辦事大臣轄區，以及由中央理藩院直接管轄的內蒙古盟旗，連同內地十八省，全國共為26個政區。清光緒十年（一八八四年）置新疆省，十三年（一八八七年）建臺灣省，三十三年（一九○七年）改奉天、吉林、黑龍江三個將軍轄區為省，加上內地十八省共為二十三省。因光緒二十一年（一八九五年）清政府簽訂了賣國求榮的馬關條約，臺灣省被割讓給日本，所以史稱二十二省。清朝的二十二省，為中國現代省的政區劃分奠定了基礎。
清代省以下的各級行政區劃單位基本上是沿用明制：省下轄府和直隸州，府下領散州和縣。所不同的有以下幾點：
增加了行政區劃單位——廳。這是清代在新開發地區所設置的區劃單位，有直隸廳和散廳之分，直隸廳與府、直隸州平行，直隸於省，絕大多數不領縣；散廳隸屬於府，與散州、縣相平行，成為最基層的行政區劃單位。
在元、明兩代不論是直隸州，還是散州，一般均領縣。在清代省轄的直隸州才領縣，而府轄的州則不領縣。
元、明兩代的行政區劃系統都是由三級和四級系統混合組成，並以省—府—州—縣的四級體系為基本的系統。在清代則是三級行政區劃系統，且以省—府—縣和省—直隸州—縣為主。
在邊遠轄區和省，除了在部分農業區設置府、州、縣外，在內蒙古、外蒙古、新疆、青海以及東北的奉天、吉林和黑龍江，建立盟、旗行政區劃單位。盟相當於內地的府，旗相當於內地的縣。在西藏則設立營。
在清代，直隸廳的地位低於府，但高於直隸州，因此清朝省以下的行政區劃單位的稱呼一般為府、廳、州、縣。據《清史稿．地理志》記載：自清德宗光緒年間置二十二省，有府、廳、州、縣一千七百多。
自春秋初至清末，中國古代的行政區劃經歷了萌芽時期、郡縣制時期、州制時期、道（路）制時期和省制時期五大階段，歷時二千六、七百年，有許多方面值得總結、注意。
一、行政區劃的設置不是一成不變的，它隨著社會的發展而演變。變動是絕對的，穩定是相對的。
二、在行政區劃中，各地區的地位是不一樣的。一般來說，經濟發達的地區要比不發達的地區地位高。在秦代，黃河中下游地區的經濟要比秦嶺、淮河以南地區發達，所以在全國一級行政區劃四十多個秦郡中佔有三十多郡，而秦嶺、淮河以南的廣大地區僅有全國四分之一的郡。西晉初，全國一級行政區劃十九個州中，秦嶺、淮河之南的地區有七個，占三分之一強，但多數州依然在秦嶺、淮河之北，這與當時經濟中心仍在黃河中、下游的情況是一致的；西晉末，全國二十一州，秦嶺、淮河之南的地區佔有九個，為七分之三，比例比西晉初高，這與西晉時南方的經濟發展較快有關。到唐代，南方的經濟雖發展較快，但經濟中心仍在黃河中、下游，所以唐初全國一級行政區劃十個道中，秦嶺、淮河之南佔有四個，後來的十五道中南方佔有六道。這種狀況在宋代發生了關鍵性的變化，北宋全境一級行政區劃二十四路中秦嶺、淮河以南佔有十四路。秦嶺、淮河以南地區的最高一級行政區劃單位的數位超過黃河中、下游地區，這在中國行政區劃史上是第一次。這種變化與中國的經濟發展基本上也是同步的，在宋代秦嶺、淮河以南地區的經濟已趕上了黃河中、下游。明成祖以後全國一級行政區劃十三省中，秦嶺、淮河以南的地區佔有九個，而那時雖然政治中心在北京（直隸），經濟中心卻在南方。清朝內地一級行政區劃十八省中，秦嶺、淮河之南佔有十三省，即占三分之二，這與當時南方的經濟遠遠超過黃河中、下游的情況是密切相關的。
三、每個時期乃至每個朝代的行政區劃單位都有變化，但變化最大的是最高一級的行政區劃單位。秦漢為郡，魏晉南北朝為州，唐為道，宋為路，元明清為省，實際上元為行省，明為布政使司，清為省。
四、歷時二千多年，經歷五個時期、十多個朝代，中國行政區劃制的最基本單位——縣，始終沒有多大變化。這或許說明，行政區劃制的最基本單位是最穩定的，而最高一級單位則是最不穩定的。
五、愈早誕生的行政區劃單位，隨著時代的發展，有地位愈低的趨勢。如縣是中國最早出現的行政區劃單位，在秦漢降為第二級行政區劃單位，漢以後又降為第三級行政區劃單位；郡在秦漢是最高一級的行政區劃單位，到魏晉南北朝降為第二級行政區劃單位；州在魏晉南北朝是最高一級的行政區劃單位，在唐、宋的道（路）制時期降為第二級行政區劃單位，至元、明、清的省制時期降為第三級行政區劃單位；路在宋朝是最高一級的行政區劃單位，在元代則降為第二級行政區劃單位。
六、行政區劃系統也在不斷演變之中。春秋為一級制，戰國為二級制，秦漢基本上是二級制，魏晉南北朝為三級制，隋代為二級制，唐、宋為三級制，元、明是三級和四級行政區劃混合制，主要是四級制，清代是三級制。可見，在中央集權制的前期，行政區劃以二級制為主；在中央集權制的中、後期，行政區劃則以三級制為主。
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